城镇化进程中农村普遍出现了“种不了地”“种不好地”“种地收益不高”等现象，如何破解农业生产经营的困局，推进农业规模化经营，成为当前农村面临的一项重大课题。近年来，临汾市按照党的十九大报告中“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”的要求，立足市情、农情，积极探索创新，大力发展农业生产托管服务，为实现农业生产规模化经营提供了生动的“临汾实践”。
一、因地制宜，探索创新，农业生产托管“临汾实践”亮点纷呈
全市现有耕地面积741万亩，2016年注册登记的农机专业合作社503家，土地托管面积62万亩，土地适度规模经营面积66万亩。自2017年开展土地托管试点工作以后，到2018年土地适度规模经营面积就扩大到81万亩，托管面积增加到104万亩，农机合作社增加到606个，从事植保服务的合作社从零增加到16个，全市农业社会化服务体系不断健全，农业生产规模不断扩大。在这两年的探索中，从平川地区到丘陵山区，从粮食种植到林果产业，各县(市、区)立足实际，因地制宜开展创新实践，形成了一批既各具特色、亮点纷呈，又可互为借鉴、相映生辉的典型做法和模式，共同构成了农业生产托管的“临汾实践”。
（一）“五位一体”的“洪洞模式”
洪洞县作为首批“山西农业生产托管服务试点项目县”，以中央财政支持农业生产社会化服务为突破口，探索推进农业生产托管服务，大力发展农业生产性服务业，形成了“菜单式指引、合同式托管、保姆式服务、管家式经营、网格式管理”的“五位一体”农业生产托管服务“洪洞模式”，并成功入选全国农业生产托管十大模式之一。2017年首次承担农业生产托管项目的7个服务型合作社，当年就服务7个乡镇、69个村、1.6万余户农户，服务面积累计14.5万余亩，秋收冬种托管总面积占全县粮食作物面积13%，田间作业总量提高约25%，增加收入16%；农机户增收约20%，农户亩增益约22%。
“菜单式指引”是指围绕当地小麦、玉米种植作业实际流程，制定了7种不同作业方式及对应补助价格的套餐组合，由农户自由选择作业菜单。“合同式托管”是指服务组织先签合同后作业，先作业后补助，直接向农户收取的作业费用为招标拟定市场价减去项目补助费。“保姆式服务”是指根据农户的要求对部分或全部环节定向开展托管。“管家式经营”是指农户不需要找农机户，农机户也不愁找农户，政府牵线搭桥，村集体统一出面组织服务主体与农户签订协议，服务监管全部到位。“网格式管理”是将适合集中连片规模机械作业的区域以500亩作为一个网格，设一名托管服务联系人，负责农户与项目实施合作社的双向信息传达沟通和作业对接。
（二）“三级四化五降减”的“翼城模式”
翼城县从农民“干不了、干不好、干了不划算”的关键环节入手，高站位布局，探索出“三级体系强组织、四化建设保服务、五个降减重落实”的农业生产托管“翼城模式”。2018年8个农民专业合作社服务6个乡镇、21个行政村、5502家农户，围绕“耕种防收”四个环节开展了全程托管，按综合托管系数计算托管面积共计32352.82亩，取得了良好的社会经济生态效益。在今年9月10日农业农村部召开的全国农业社会化服务工作现场推进会上，翼城县农业社会化服务联合体山西新翔丰农业科技有限公司荣登“全国农业社会化服务第一批典型案例”榜单，全省仅此一家。
“三级体系”即县级农业社会化服务联合体、乡镇农业生产托管服务中心、村级农业生产托管服务站，其中，县级农业社会化服务联合体以翼城县农业龙头企业山西新翔丰农业为主体，整合农资经营单位、农机合作社、植保合作社、粮食收储企业等相关涉农服务组织而成。“四化建设”即作业标准化，便于农机手和植保防护人员操作执行，也便于农户和相关人员监督管理；服务规范化，明确服务程序、执行服务流程、履行服务协议、保证服务质量；管理统一化，实现三级机构统一领导、职责明确统一服务、散兵游勇统一管理、绩效奖惩统一标准；技术实效化，专家跟踪服务，技术集成配套，操作及时到位，大大提高了科研成果到实用技术的转化率。“五个降减”即通过统一采购降低农资成本、连片规模生产降低农机作业成本、专业组织服务降低农民种地务工投入成本；通过精准使用绿色综合防控技术减少农药用量、通过测土配方施肥技术和新型肥料应用减少化肥用量，从而实现增产增收的目标。
（三）“五统一”助力农村集体经济发展的“曲沃特色”
曲沃县充分考虑农业生产托管服务工作的组织协调、服务能力、生产需求、技术特点等因素，大胆尝试服务载体多元化。在把农机合作社、联合社作为服务主体的同时，还选择了实力雄厚、村干部积极性和威望较高的史村镇秦岗村以村集体经济组织参与农业托管试点项目实施，积极探索农业生产托管助力发展壮大集体经济的新路径。
秦岗村依托集体经济股份合作社，组建服务队，统一组织农机手为农户提供生产托管服务，实行统一供种、统一技术、统一作业、统一标准和统一销售的“五统一”服务模式，直接为成员提供统一的农业生产托管服务，发挥了集体经济组织的统一服务功能；通过整合社会上的服务组织为农户提供服务，收取一定比例费用，增加了集体经济收入，形成了农民、农机户和村集体互惠共赢的良好局面。2018年，秦岗村共托管小麦2021亩、玉米2021亩，村集体将全村5台小麦收割机、5台玉米播种机、3台玉米收割机，统筹安排，村集体收入明显提高。同时，农村集体经济组织通过组织农户实现集中连片经营、协调服务组织与农户关系、引导服务主体与农户签订服务合同、评价服务效果等方面的组织协调作用，密切了干群关系，强化了党支部战斗堡垒作用，提升了乡村治理能力和水平。
（四）山区农业生产托管的“浮山探索”
针对山区地块零散碎小、坡耕地多的现状，浮山县积极发展新型农业组织，在代购农资、代种代收、代卖粮食的托管服务中，有效实现了多方利益的联结和共赢，佳益农场有限公司就是其中的典型代表。该农场自2011年运行以来，坚持市场化运作，从代购种子、化肥到日常管理再到收获出售，全程为农户提供农业生产托管服务，逐渐探索出了一套“1133”的运作模式，目前已拥有百亩水果玉米、百亩朝天椒、百亩有机黑小麦、千亩大红袍花椒四个现代农业示范基地，托管种植大田玉米面积达12000余亩，覆盖8个乡镇、74个村、1350家农户，初步形成规模化生产运营。
建立1个平台，即与北京兴农丰华科技公司达成战略合作协议，成为临汾市数字农场管理平台的总授权使用单位，全省第二家、全市首家使用数字农场管理平台；构建1套服务体系，在乡镇和村设立服务站点和联络员，建立了一套集技术培训、政策宣传、耕种防收售服务于一体的全天候、全覆盖、全方位的服务网络和服务体系。实施3化管理，即通过管理平台，采用“滴滴打车”模式，实现了服务主体和服务对象的精准对接，从地块GPS定位、面积测量、农机作业轨迹等方面实现管理数字化、精细化、信息化，从而提升管理效率，降低管理成本，实现高效化运营。实现3个标准化，通过信息平台将农户、公司团队、作业团队分角色管理，实现人员、地块、农资和托管服务等流程标准化、作业标准化和质量标准化。
（五）林果业生产托管的“隰县路径”
隰县作为声名远播的玉露香梨生产基地，经过多年的发展在生产上已经形成一套非常成熟的标准体系。午城镇习礼村作为该县玉露香梨产业发展的“领头羊”，进一步提高梨果产业组织化和标准化生产，依托善品良田种植专业合作社联合社，围绕“产、供、销、工、扶”五个环节，形成了从种植到销售的服务和产业链条。
在生产方面，统一和专业技术单位合作，抓好技术培训，依靠技术提升梨果品质。在农资供应方面，由合作社主体组织果农集中购买农资，直接和厂家、一级批发商对接，低于市场价购买，且保证了农资质量。在产品销售方面，联合社依托“隰县玉露香梨”公共品牌，申请注册自我品牌“善品良田”，开启双品牌驱动策略，提升整体销售价格。在用工服务方面，依托联合社及合作社技术托管服务队，建立用工平台，让果园少和没有果园面积的贫困户有工可打、有钱可赚，更好的发挥务工人员在拉枝、套袋、疏花、疏果等环节的技术特长。在利益分享方面，联合社及合作社在梨果产业各业务链条中获得收益和利润，按照合作社法规定的“交易额返还+股份分红”原则以及章程规定的“贫困救助金”方案，将每年的可分配盈余分给社员及贫困户，实行“利益共享和风险共担”机制，促进共建共享，实现共同富裕。
通过这一系列托管服务模式的有效探索，带动全市农业生产在相当程度上实现了专业化、规模化、集约化和科学化，达到了“三降三减三增”的效果，有效夯实了乡村振兴的产业基础，增加了农民收入，改善了农业生态环境，实现了农村“三生共赢”。“三降”就是通过统一采购降低农资费用成本，通过连片规模作业降低农机费用成本，通过专业组织服务降低农民种地务工投入成本；“三减”就是通过精准使用绿色综合防控技术减少农药用量、通过测土配方施肥技术和新型肥料应用减少化肥用量、通过收获运输烘干储藏一体化大幅度减少过程损耗；“三增”就是通过良种、良法、良技、良田配套栽培技术应用增加产量，通过与粮食收储加工企业合作采取订单生产实现优质优价增加农民收入，通过深度参与托管服务增加农村集体组织收入。以曲沃县为例，从提高农作物产量上看，托管后亩均增产20%以上，小麦亩均产量增产75公斤，亩均增加收入约165元；玉米亩均增产100公斤，亩均增加收入约170元，农户仅小麦、玉米两项每亩可增收335元。从节约种子成本上看，托管后，对农机具采取统一要求，每亩可节约小麦种子5公斤至7.5公斤，亩均节省约20元至30元。从节约生产服务费上看，托管后进行规模化连片作业，减少了油耗，节约了时间，每亩可节约机械服务费10元至20元，加上每亩86元的上级补助资金，农户每亩降低服务成本100元左右。此外，由于采取了托管措施，减少了在外务工农民农忙返乡次数，不影响其在外打工获得务工收入，这也是一项重要的机会成本。特别是曲沃县秦岗村通过村集体经济组织实施农业生产托管服务，2018年一年就为村集体增加收入1万余元，壮大了集体经济，增强了基层党组织的号召力、凝聚力、战斗力。
二、抓住重点，找准路径，推进农业生产托管“临汾实践”卓见成效
农业生产托管之所以能够在全市各地开花结果，离不开各级各部门的共同努力和积极探索，在实践中摸索出一套行之有效的推进方法，经过调研，我们认为主要是做到了“四抓四促”：
一是抓试点促全局。农业生产托管虽然存在已久，但总体上依然处于零散状态，规模化与专业化程度很低。试点工作的基本原则就是把服务小农户作为政策支持的主要对象，精准引导小农户接受生产托管服务，同时支持服务主体去集中连片开展服务，加强农业生产托管组织的培育。2017年中央财政农业生产发展资金支持山西省开展农业生产托管试点工作以来，我市本着先易后难的原则，优先选择在农业生产条件较好的洪洞县、曲沃县、翼城县开展试点工作，并取得了良好的示范带动效果，集中连片推进规模化生产的农业生产托管“临汾实践”不断完善。以洪洞县为例，2017年承担试点项目实施任务4.2万亩，实际完成托管作业面积累计14.5万亩，2018年承担试点任务4.5万亩以上，实际完成托管面积累计16.5万亩。基于此，《2019年临汾市深化农村改革工作要点》明确提出整市推进农业生产托管工作，目前已制定并下发了《关于做好2019年度农业生产托管服务试点项目的通知》，对整市推进进行了统一的安排部署。
二是抓联动促落实。坚持分级负责的原则，四级联动推进任务落到实处。市级负责政策指导、确定项目、监督管理和绩效评价。县级负责政策宣传、项目执行、探索机制、创新模式，县政府印发《试点项目组织实施方案》，承担项目实施落实的主体责任，服务主体实行公开选择、名录管理；乡镇、村、组实行服务组织与服务对象双向选择，签订服务合同；作业质量实行服务对象、监督部门双认可，形成了县级农业(农经)部门会同财政部门具体部署督导，乡镇、村、组专人协调、指路认地、合理计划作业，服务作业按照操作规范开展服务的高效工作局面。以翼城县为例，县级由新翔丰农业公司牵头成立“翼城县农业社会化服务联合体”，整合当地农资、农机和农技等资源，统一协调、统一管理；乡镇成立“农业生产托管服务中心”，选择当地具有实力和管理能力的农机专业合作社具体运营，负责托管服务的组织实施、技术培训、农机调配、作业质量把关等工作；村级成立“农业生产托管服务站”，负责协助服务组织做好托管合同签订、托管面积审核、作业实施过程监督等工作。目前，全县10个乡镇已全部建立托管服务中心，成立21个村级农业生产托管服务站。农机植保作业人员达119人，专职服务人员84人，开展业务培训10场次，实地技术指导30余次，为做好农业生产托管服务工作提供了组织和服务人员保障，切实解决了农村“谁来种地”的问题。
三是抓规范促运行。积极发挥政府部门的引导作用，通过建立完善工作标准，推动农业生产托管规范运行。3个试点县均成立了由分管农业副县长担任组长的农业生产托管服务领导小组，制定了统一的试点项目实施工作流程，统一印制《农业生产托管服务合同》及《农业生产托管服务作业单》；准确把握“原则上财政补助占服务价格的比例不超过30%，单季作物亩均补助规模不超过100元”，最大程度发挥试点项目引领作用；开展农业生产托管服务组织必须与农户签订《农业生产托管服务合同》，作业时填写《农业生产托管服务作业单》。每项工作、每个环节都能按照程序做实做细，把握好时间节点。全程严格按流程进行，完善手续，健全档案，杜绝了弄虚作假、虚报冒领的现象。比如，翼城县制定了《耕翻整地作业标准》《播种施肥作业标准》《病虫防治作业标准》和《粮食收割作业标准》，既便于农机手和植保防护人员操作执行，也便于农户和相关人员监督管理。仅小麦统一化学除草一项，就可亩减少农药用量达20%至30%，不仅减少了资金投入，更为重要的是有效保护了农业生态环境。曲沃县为了严控项目验收标准，设计制作了曲沃县农业生产托管服务组织基本情况表、验收电话回访调查表、项目验收抽查表等一系列可操作的规范化表格，采取随机电话回访和实地抽查相结合的办法，检查核实农户作业项目、作业面积以及农户对作业服务满意情况，对验收不合格的服务组织直接取消其服务资格。
四是抓典型促示范。为让广大农民群众切实认识到农业生产托管的好处，提高对农业生产托管服务相关政策的知晓率和接受度，各试点县在采取多种方式加强政策宣传的基础上，及时总结推广好经验、好做法，不断加强典型示范引领。洪洞县在项目区公共醒目的位置悬挂条幅、刷写墙体标语500余条，印制宣传彩页、手册约10万余份，达到了“一村一标语、一人一彩页、一户一手册”。曲沃县充分利用政府网、微信朋友圈及微信公众号、刷写墙体标语、悬挂横幅等多种形式开展宣传。与此同时，通过组织召开农业生产托管项目研讨会、新闻报道等形式，对形成的农业生产托管经验进行深度总结，向全社会公开报道，扩大了影响力。洪洞模式得到农业农村部充分肯定，并入选全国农业生产托管十大模式，2017年、2018年两次在全国社会化服务培训班上进行典型发言；翼城模式已经得到省农业厅充分认可，作为全国农业生产托管20个典型案例山西省首推案例予以推荐；山西农民报以《求解“谁来种地”之问》对浮山县的做法进行了深度报道。
三、完善机制，补齐短板，推动农业生产托管“临汾实践”更高质量发展
我市在农业生产托管服务方面做了大量的探索，取得了可喜的成绩，也形成了一些经验，但是从调研情况来看，农业托管服务在运行过程中还存在一些短板，需要在今后进一步完善。
（一）坚持发挥市场主体作用。目前，在试点推进阶段主要以政府财政补助的方式引导农业生产托管服务方式。财政补助重在发挥“四两拨千斤”作用，激发市场配置资源的效率，解决以家庭承包经营为基础的小农户整村整乡统一接受社会化服务的问题，把小规模分散经营引向现代农业发展轨道。但由于试点规模有限，远不能解决当前农村社会急迫需求，这就要求各级政府层面加强宣传引导，充分调动市场在资源配置中的主导作用，让生产托管服务组织在市场探索中发展壮大，让广大小农户在市场作用下提高托管意愿，让两者在市场配置下建立较为稳固的利益联结机制，确保农业生产社会化服务长期有效运行。
（二）积极发挥政府引导作用。调研中我们发现，纳入试点项目范围的托管服务，由于政府相关部门积极参与指导，规范程度相对比较高，没有纳入试点项目范围自主开展的托管服务，主要依托农村的人情交往、个人威信、口头约定为纽带建立互信关系，托管服务主体一般根据正常年份的粮食产量与农户约定口头协议，缺乏法律层面的书面协议约束，规范程度比较低，产生的矛盾纠纷也比较多。在充分发挥市场主体作用的同时，要更好地发挥政府引导和行业监管作用，在规范合同、制定标准、服务监管等方面发挥积极作用，确保农业生产托管服务市场健康有序发展。
（三）加快“数字+托管服务”平台建设。农业生产托管涉及农资供应、生产服务、产品销售等农业产业链条的多个环节，涵盖集体经济组织、农业企业、合作社、普通农户等各类主体。为充分发挥生产托管的规模化、集约化、标准化优势，强化各类主体之间的联合与合作，需要建立集信息发布、农机调度、物流配送、金融保险等于一体的农业生产托管综合服务平台。浮山县佳益农场有限公司依托数字农场管理平台实现了托管高效运转、高标服务的做法值得借鉴。
（四）加大金融支持力度。目前，农业生产托管组织多为合作社和农场大户，自有资本较少、社会融资能力较弱，严重制约了拓展服务的能力。这就需要积极创新金融支持方式，一方面，政府要出台相关政策，鼓励金融机构将托管服务组织列为信贷优先扶持对象，给予贷款额度和利率优惠；另一方面，可以鼓励服务组织积极探索开展农民资金互助，浮山县北王乡爱国玉米专业合作社充分利用“农村资金互助社”试点积累资金432万元，在很大程度上解决了融资的难题，这个做法可以探索推广。
（五）拓宽风险防范渠道。山区农业生产条件较差，多为靠天吃饭，托管风险较大，遇到灾害天气或病虫害严重，出现大面积减产，容易引发托管双方矛盾。比如今年旱情严重，浮山县、大宁县等地玉米产量减产达到70%以上甚至绝收，农户收入不足以支付托管费用。很有必要在加大农业政策性保险投入力度的基础上，积极探索商业保险运作模式，切实降低托管双方风险，提高农业生产抵御风险能力，在这方面，翼城县拟利用投保规模大的优势与保险公司洽谈农业托管商业保险合作的做法值得进一步研究。
（六）积极探索发挥集体经济组织作用。要充分发挥农村集体经济组织在组织农户实现集中连片经营、协调服务组织与农户关系、引导服务组织与农户签订服务合同、评价服务效果等方面的组织协调作用。在借鉴完善曲沃县秦岗村做法的基础上，支持集体经济组织成立服务合作社、服务队，直接为成员提供统一的农业生产托管服务，充分发挥集体经济组织的统一服务功能，将开展农业生产托管服务作为实现产业脱贫、推进乡村振兴的一条有效路径进一步开展探索。
（七）拓展托管服务领域。目前，全市的农业生产托管链条较短、领域较窄，服务环节主要集中在粮食作物的耕、种、防、收四个环节，林果产业仅有隰县和吉县开展了一定程度和范围的探索。下一步，可以积极引导托管服务组织将托管环节向农资购买、农产品运输、烘干、仓储、销售等服务延伸，把托管范围由粮食种植向经济作物种植拓展，实现托管服务的专业化、标准化、规模化和集约化。
●临汾市委政策研究室课题组（执笔人：张建山 卫亚波 解晓晨）
