建设服务型乡镇政府的问题和建议

——对乡镇政府服务农村经济运行机制的调查与思考

    乡镇政府作为地方性政府的最基层，处在农村工作最前沿，直接面对群众承担公共管理和服务职能，在发展农村经济，服务农民增收，维护农村稳定，全面建成小康社会中起着举足轻重的作用。因此，如何建立起服务型乡镇政府具有十分重大的现实意义，也是当前政府职能转变面临的一大课题。最近，我们深入到部分乡镇对乡镇一级政府服务农村经济的现状进行了调研，针对基层干部反映最多的问题，提出了理顺乡镇政府运行机制的建议。

    一、目前乡镇政府机构设置和主要职能

    目前，我市乡镇机构的设置总体上是在2010年推进乡镇机构改革中，按照中央深化乡镇机构改革的部署要求和精简统一效能的原则，结合县市、乡镇经济社会发展水平和不同类型乡镇的工作重点，通过规范内设机构，整合事业站所，理顺县乡职责关系，进一步明确划分了县直派驻机构、区域性服务机构和便民服务中心的管理权限和服务职能。一是设置行政综合机构和岗位。在一类乡镇设置党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室。规模小的乡镇，不设内设机构只设若干个行政工作岗位。二是整合承担公益性职能的机构，按服务区域设置若干个中心站所，如农业技术推广服务、水利水保、农机、林业等，机构纳入县直部门服务网络。其他如文体广播、财政、农经等整合为一个事业机构，全部纳入乡镇农村综合便民服务中心，连同计生服务中心，由乡镇管理。

    按照中央对乡镇一级政府职能的定位，乡镇政府主要承担四个方面的职责和功能：一是促进经济发展，增加农民收入。宣传、贯彻、落实党的强农惠农政策，维护农村基本经营制度；指导农民专业合作社发展；推进农村市场经济体系建设；组织开展农业基础设施建设；指导农民抓好粮食生产，提高农业综合生产能力和农产品质量安全水平；做好农村土地规划和土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理，推动农村经济结构调整；为农民提供科普培训、技术技能培训和市场信息服务，帮助农民多渠道转移就业，促进农民增收。二是强化公共服务，着力改善民生。发展农村社会公益事业，搞好农村义务教育、公共卫生事业；指导村镇规划与建设，改善农村人畜饮水、道路等基础设施；落实计划生育基本国策，提高农村人口素质；指导农村文化体育活动，丰富农民业余生活；及时上报和积极处置重大社情、疫情和险情，组织抢险救灾、优抚救助、扶贫救济。三是加强社会管理，维护农村稳定。加强社会治安综合治理，维护农村社会公平正义，保障农民合法权益；积极开展普法教育，增强农民法制意识；及时处理来信来访，了解上报社情民意；积极开展民事调节，排查化解矛盾纠纷，维护农村社会稳定。四是推进基层民主，促进农村和谐。加强农村党的基层组织建设，巩固党在农村的执政地位；组织好农村村民委员会换届选举，指导村民自治，推动农村社区建设；完善民主议事制度，推进农村村务公开，引导农民有序参与村级事务管理；促进社会组织健康发展，增强社会自治功能。同时，做好安全生产、环境保护等工作。

    由此可见，乡镇一级政府的核心职责是公共服务，这是我国经济社会转型进程中对乡镇政府的基本要求。经过几年的实践，乡镇一级政府积极探索市场经济条件下农村工作的方式方法，职能正在由组织指挥型向引导服务型转变，变过去的直接管理经济为间接管理，把服务作为乡镇政府的主要职责，向建设服务型基层政府迈出了步伐。总的看，乡镇政府的组织管理和服务能力得到提高，促进了农村经济社会的发展。

    二、当前乡镇政府在服务农村经济中存在的主要问题

    目前的乡镇工作，虽然形式和内容都发生了质的变化，但由于长期形成的体制惯性，在履行职能的过程中，出现了许多与新形势不相适应的问题。

    1、乡镇政府职能失范，乡镇干部疲于应付。乡镇政府的职责和功能十分明确，而在实际工作中，大家反映乡镇工作是上面千条线下边一根针，基本上是按照县政府的部署，一刀切式往基层压任务，甚至有的县直部门也下任务。所有任务指标上级政府均按照“属地管理，守土有责”的原则，要求落实责任。调研中，总的印象是，乡镇政府的配置与所承担工作的社会性、综合性不相符，上面的工作部署乡镇一篮子提，干了很多职权以外的事；乡镇自主权小，可上面压下来的任务又直接又具体，干扰了乡镇本职工作，该做的工作又没有做好；乡镇工作手段少，可遇到问题又必须解决，承担了诸多不应该承担的责任。繁重的任务严重超越了乡镇政府的职责，超越了乡镇财力和人力承受能力。结果是，一方面乡镇干    部严重超负荷工作，一方面又造成越位、错位、缺位现象。

    2、县乡政府之间的事权和责任没有理顺。乡镇作为一级政府，其履行职责的权力不集中。县直部门派驻乡镇的行政执法部门，说是实行双重领导，但由于财权和人权归县局管理，乡镇政府难以协调，遇事推诿扯皮执法力度大打折扣。按区域设置的公益性职能站所，工作站所在乡镇，机构人员也是由县直部门统一管理，提供服务的质量又难以适应农村发展的需要。条块分割体制造成政府职能分解，乡镇政府处理事务所必须的行政权力和手段缺失，乡镇难以统筹安排力量开展正常工作。这种权力和责任的不对等制约着乡镇运行体制难以高效运转。

    3、乡镇政府财权与事权矛盾突出。农村税费改革后，在财权向上集中的同时，乡镇政府主要依靠上级政府转移支付维持运转，财力十分拮据，而相应的事权并没有根据财力状况进行调整，乡镇政府需要担负的开支并没有减少，在履行公共服务职能时心有余而力不足。虽然各级财政支农资金不断增长，但都是以专项转移支付或走条条运作的方式下达，要求专款专用，乡镇政府无法统筹使用。目前，乡镇政府大多存在不同程度的负债现象。

    4、政府职能转变缓慢，服务职能落实不到位。目前乡镇政府的主要职能是社会管理和公共服务。乡镇工作职能的转变，核心在于乡镇干部的转型，如何提高乡镇干部的服务水平和质量，成为新时期考验乡镇政府执政水平的标志。由于多数乡镇干部理论素养不高，思想理念落后，民主政治意识不强，对新形势下乡镇政府职能认识不清，没有把工作的重心放到服务“三农”上。比如，受传统思维模式的影响，许多重新整合的事业单位，职能仍停留在行政工作上，一说到完成工作任务就要求增编增人员，习惯于政府大包大揽、具体管理、直接参与，管了大量不该管，也管不了管不好的事。如在农村集体资金管理上，一些乡镇农经管理人员在履行指导监督职能的基础上，又从事本属于农村会计委托中心职能的记账工作，既当运动员又当裁判员，失去了指导监督作用。

    5、乡镇农村公共服务体系不健全。市场经济条件下，乡镇政府的一项主要职责就是以农村社会需求为导向，调动社会各方面力量参与公益事业和社会服务，在不增加政府规模和开支的情况下，保证实现农村公共服务，发挥市场在公共服务资源配置中的作用。而乡镇政府在培育市场主体，发展农村专业合作社经济组织中的力度不大。农民合作经济组织规模小，实力薄弱，管理制度不健全，在为农民提供技术、信息资金、物资和产品服务方面发挥的作用还很有限。

    6、乡镇干部整体素质能力面临新的挑战。新形势下，乡镇政府履行的职能，对乡镇工作提出了新的挑战，对乡镇干部的要求越来越高。现实中，大部分乡镇干部从思想观念、工作思路、工作方法上表现出明显不适应。面对市场经济的发展，感到束手无策，主要表现是思想不够解放，缺乏新观念、新思维和创新能力，拿不出新思路、新办法。一些乡镇还沿用行政命令的方式强迫农民种植某种经济作物，侵犯农民权益，干涉农民自主经营。一些乡镇干部为群众办好事有愿望没能力，有想法没办法，自身素质不能适应农村改革发展的需要。

    三、理顺体制机制，提高服务农村经济能力和水平

    1、进一步深化对当前乡镇政府职能的认识。乡镇一级政府不是全能政府。新形势下乡镇承担的职能主要是为农村农民服务，但在实际工作中，县乡政府存在履行职能不适应的问题，乡镇干部对如何提供公共产品和开展公共服务认识模糊，工作重点还没有转到主要职责上。这就要求乡镇政府必须自觉更新观念，破除计划经济的惯性思维，跳出政府主导型经济模式，树立有限政府和服务型政府的理念，明确目前乡镇政府职能定位，弄清楚现阶段乡镇一级政府应该干什么、怎么干，找准位置、摆对角色，切实解决好越位、错位、缺位的问题。真正把精力放在加强社会管理和公共服务上，有效推动和促进农村经济社会健康有序发展。

    2、理顺县乡政府的领导和管理职责。乡镇政府履职中存在的许多问题，并不是乡镇本身固有的，而是由县级政府的领导和管理方式导致的。县乡之间是领导与被领导的关系，乡镇政府作为最基层的政府，是行政体系的末端，承担着大量由县级政府下派的任务。乡镇政府为完成上级任务使自身职能难以履职到位。因此，必须明确划分县乡政府之间的事权和职责。应由县政府部门承担的事务，实行以县为主，乡镇协助机制，凡是县政府部门承担的责任不得转移给乡镇政府，形成县乡政府协调互补，各尽其职，各负其责的局面。同时，要理顺乡政府与村民委员会指导与被指导的关系，切实指导好村民自治组织换届选举、民主决策、民主管理、民主监督、村民质询等，通过推进基层民主，促进农村和谐。

    3、完善财政体制，解决乡镇财政困难。财力是乡镇政府提供服务的物质基础。针对目前乡财县管，由县财政直接监管乡镇财政的体制，必须坚持财力与事权相匹配的原则，以事权定财权，以责任定财权。下达乡镇的职能、工作任务必须要有相应的财力保障。建议加大转移支付力度，适当增加乡镇财政预算经费，增加对乡镇为民服务的经费投入，保证合理支出需要，调动乡镇为农服务的积极性和创造性，提高乡镇政府履行职能职责和搞好公共服务的能力和水平。

    4、乡镇政府要从大包大揽向购买服务转型。在政府职能转变过程中，社会组织是承接政府放权和实施社会服务职能的主要载体。政府要大力推进农村市场经济体系建设，运用政策引导，市场竞争的办法，培育市场主体，发展社会中介组织和群众性合作组织，为社会组织承接政府职能创造条件。政府通过逐步放权，把适于市场运作的职能和事务下放给中介组织，交给社会，让市场去提供。鼓励发展行业协会、商会，通过他们制定并执行行规行约和各类标准，参与质量管理和监督工作，用市场规律调节经济发展，推动农村经济结构调整。积极培育服务农业的科普培训、技术推广、市场信息、农产品开发销售等服务型社会组织，为农民提供相关农业服务。发挥专业化社会组织的监督管理作用，通过委托、承包、采购、购买服务等方式，把农村“三资”管理、水利、广播、统计、司法调节等事务让专业机构承接。政府做好引导、监督和调协工作。这样既减轻了乡镇工作压力，又为社会服务组织发展提供了空间，有利于形成以基层政府为主导的各种社会主体共同参与的多元化农村公共服务新格局。

    5、建立乡镇政府与县直部门派驻机构协调机制。乡镇政府在履行职责过程中，涉及到经济社会发展各个方面。但乡镇政府机构又存在不完整的特点，职能分散在一些县直派驻机构和区域性站所，乡镇对完成本地发展的力量难以统筹安排。建议由乡镇政府定期召开驻所地站所工作协调会，厘清各自的职责和任务，解决乡镇政府有责无权、职能分散、条块不协调的问题，以便做到步调一致，协作共事，形成工作合力，提高基层政府履职能力和水平。为解决乡镇一级机构因体制原因造成行政执法监管职能缺失的问题，赋予乡镇对垂直部门双重领导的实质性内容。其一，由乡镇政府向垂管站所签订年度任务责任状。其二，派驻单位负责人的人事任免，应事先征求乡镇的意见。其三，派驻机构负责人要在乡镇履行年度述职，接受服务对象评议。

    6、积极发展壮大集体经济。调查表明，我市大多数村集体经济薄弱，空壳村占到60%以上，村集体无钱办事成为制约农村发展的普遍因素。这就要求乡一级政府，必须在发展壮大村集体经济中有所作为，通过优化“两委”班子，选好带头人，实行“一村一策”，引资金上项目，加强“三资”管理，盘活现有资产，挖掘增值潜力，增加集体积累，不断壮大村集体经济实力，为建设美丽乡村提供保障。

    7、建立以公共服务质量为内容的考核机制。改变传统的自上而下的考核体系，设置以公共服务质量为中心，涵盖经济发展、社会管理各要素的新指标体系。确立服务型政府政绩考核导向，把乡镇干部的精力和动力引领到公共服务创新中去。要根据乡镇工作职责和任务设置考核指标，不属于职能内的指标不得列入考核范围，减少“一票否决”事项，真正把人民群众得实惠、乡村经济发展、公共服务的提供作为乡镇政府的政绩标准。对垂直站所承担的工作任务主要考核县直部门，避免县直部门责任乡镇政府承担的怪相。

    总之，作为政府的最基层组织的乡镇一级，一定要适应发展社会主义市场经济的要求，把握角色，找准定位，在创新中履行社会管理和服务职能，为群众办实事，办好事，树立为民务实清廉的基层政府良好形象，在组织、引导和服务农村经济社会发展中发挥应有的作用。

    市委政策研究室（市委改革办）